O que é estudo técnico preliminar (ETP) na lei 14.133/21

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) é um dos pilares da fase preparatória na Nova Lei de Licitações. Consagrado como um artefato de planejamento essencial, ele representa o diagnóstico que antecede qualquer contratação pública, sendo o documento que evidencia o problema a ser resolvido e avalia a viabilidade técnica e econômica da solução mais vantajosa para a Administração. Compreender o que é o estudo técnico preliminar e como elaborá-lo corretamente é crucial para garantir a eficiência, a legalidade e o sucesso do processo licitatório, evitando desperdício de recursos e falhas na execução contratual.

O que é o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e sua Finalidade?

O Estudo Técnico Preliminar é o documento que inaugura formalmente a fase preparatória da licitação, sendo o primeiro e mais estratégico dos artefatos de planejamento. Definido no art. 6º, inciso XX, da Lei nº 14.133/2021, o ETP é descrito como o "documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação".

Sua finalidade primordial é ir além de uma simples descrição do objeto. O ETP serve para investigar e fundamentar a real necessidade da Administração, analisar as diferentes soluções disponíveis no mercado e justificar, de forma objetiva, a escolha daquela que se mostra mais adequada para resolver o problema identificado. Ele funciona como um roteiro analítico que responde a perguntas fundamentais: "Por que contratar?", "O que exatamente precisamos?" e "Qual a melhor forma de obter isso?".

A elaboração do ETP na lei 14.133/21 não é uma mera formalidade burocrática. Trata-se de um instrumento de governança que força o gestor a refletir criticamente sobre a demanda antes de mobilizar a máquina pública para um processo licitatório. Um ETP robusto e bem fundamentado é a base para um planejamento da contratação eficaz, mitigando riscos de direcionamento, sobrepreço, aquisições desnecessárias ou soluções que não atendam plenamente ao interesse público. Ele assegura que a decisão de contratar seja técnica, motivada e alinhada aos objetivos estratégicos do órgão ou entidade.

Como Elaborar um ETP: Estrutura e Elementos Essenciais

A Nova Lei de Licitações estabelece uma estrutura mínima para o ETP, garantindo que a análise seja completa e abrangente. O § 1º do art. 18 da Lei nº 14.133/2021 elenca os elementos que devem, obrigatoriamente, compor o documento. Embora a norma permita a adaptação conforme a complexidade do objeto, a ausência injustificada desses itens pode levar à responsabilização do agente público. Saber como elaborar um ETP passa, portanto, por compreender e detalhar cada um desses pontos.

Para o Poder Executivo federal, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 58, de 2022, regulamenta o ETP, inclusive com a utilização do sistema ETP Digital. Abaixo, detalhamos os principais elementos que devem constar no estudo:

• Descrição da necessidade da contratação: Este é o ponto de partida. Aqui, deve-se detalhar o problema a ser resolvido ou a necessidade pública a ser atendida, considerando o contexto e o interesse público envolvido. É a justificativa primária para a existência da futura licitação.
• Demonstração da previsão no Plano de Contratações Anual (PCA): O ETP deve demonstrar que a contratação está alinhada ao planejamento macro do órgão, conforme previsto no PCA. Caso não esteja, é preciso justificar a inclusão e o seu alinhamento estratégico.
• Requisitos da contratação: Definição das exigências técnicas, de qualidade, de segurança, de sustentabilidade e de desempenho que a solução deve atender. Esses requisitos nortearão a especificação do objeto no termo de referência.
• Levantamento de mercado e justificativa da solução escolhida: Talvez o núcleo do ETP. Consiste em prospectar e analisar as diferentes soluções que o mercado oferece (sejam elas bens, serviços ou obras) para atender à necessidade. A equipe de planejamento deve comparar as alternativas e justificar, técnica e economicamente, por que a solução escolhida é a mais vantajosa.
• Estimativa das quantidades e do valor da contratação: Com base em memórias de cálculo e pesquisas de mercado, o ETP deve apresentar uma estimativa preliminar das quantidades a serem contratadas e do valor de referência, que servirá de base para a futura pesquisa de preços.
• Justificativa para o parcelamento ou não do objeto: A regra geral é o parcelamento do objeto para ampliar a competitividade. O ETP deve analisar a viabilidade técnica e econômica do fracionamento e, caso se opte pela contratação em um único lote, apresentar justificativas robustas, como a perda de economia de escala ou a impossibilidade de padronização.
• Demonstrativo dos resultados pretendidos: O que se espera alcançar com a contratação? O ETP deve definir métricas e indicadores que permitam, futuramente, aferir se a solução contratada foi eficaz e atendeu aos objetivos propostos.
• Possíveis impactos ambientais e medidas mitigadoras: Em linha com o princípio do desenvolvimento nacional sustentável, o estudo deve avaliar os potenciais impactos ambientais da contratação e prever as respectivas medidas de tratamento ou compensação.

A Relação entre ETP, Termo de Referência e Outros Artefatos de Planejamento

Uma dúvida comum entre gestores e fornecedores é a distinção e a ordem de precedência entre os artefatos de planejamento, especialmente entre o estudo técnico preliminar e o termo de referência (TR) ou projeto básico (PB). A lógica estabelecida pela Lei nº 14.133/2021 é sequencial e complementar, evitando redundâncias e garantindo a rastreabilidade das decisões.

O ETP é o documento que vem primeiro. Ele é o estudo de viabilidade, o diagnóstico. Sua função é responder se a contratação é necessária, qual a melhor solução dentre as disponíveis e se ela é viável. A conclusão do ETP pode ser, inclusive, pela inviabilidade da contratação, encerrando o processo naquela fase. Se a conclusão for pela viabilidade, o ETP servirá de fundamento para o próximo artefato.

O Termo de Referência (para bens e serviços) ou o Projeto Básico/Executivo (para obras e serviços de engenharia) é elaborado após a aprovação do ETP. Enquanto o ETP analisa e escolhe a solução, o TR/PB detalha e especifica a solução já escolhida. O TR descreve o objeto com precisão, define as obrigações da contratada, os critérios de aceitação, o modelo de gestão e fiscalização do contrato e as sanções aplicáveis. Ele é o documento que efetivamente instrui a elaboração das propostas pelos licitantes e vincula a futura execução contratual.

Pode-se fazer uma analogia com um diagnóstico médico: o ETP seria a fase em que o médico analisa os sintomas do paciente (a necessidade), solicita exames (levantamento de mercado), avalia diferentes tratamentos (soluções) e define o melhor caminho a seguir. O Termo de Referência, por sua vez, seria a receita médica detalhada, prescrevendo o medicamento exato (o objeto), a dosagem (especificações) e o modo de usar (condições de execução).

Consequências de um ETP Ausente ou Deficiente

A negligência na elaboração do ETP na lei 14.133/21 ou a sua confecção de forma meramente proforma acarreta graves riscos para a Administração Pública e para os agentes envolvidos. A ausência de um planejamento adequado é uma das principais causas de licitações fracassadas, contratações antieconômicas e execução contratual problemática, impactando diretamente a entrega de serviços e políticas públicas à sociedade.

As principais consequências negativas incluem:

• Contratações ineficientes: A falta de um levantamento de mercado aprofundado pode levar à aquisição de soluções obsoletas, superdimensionadas ou que simplesmente não resolvem o problema da Administração.
• Sobrepreço e superfaturamento: Sem uma estimativa de valor bem fundamentada no ETP, a pesquisa de preços fica fragilizada, abrindo margem para a aceitação de propostas com valores acima dos praticados no mercado.
• Restrição à competitividade: Uma definição inadequada dos requisitos no ETP pode levar a um Termo de Referência com especificações que restrinjam indevidamente a competição ou direcionem a licitação para um fornecedor específico.
• Anulação do processo: Órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União (TCU), têm sido rigorosos na fiscalização da fase de planejamento. A ausência ou a insuficiência grave do ETP é motivo para a anulação do certame e a responsabilização dos gestores. O § 2º do art. 18 da lei é claro ao afirmar que, se o ETP demonstrar a inviabilidade, a contratação não será realizada. Ignorar essa etapa ou seu resultado é uma falha grave.

Portanto, investir tempo e capacidade técnica na elaboração de um Estudo Técnico Preliminar detalhado não é um custo, mas um investimento na segurança jurídica e na eficiência da contratação. Ele é a garantia de que o dinheiro público será aplicado de forma racional, transparente e com o máximo de retorno para o interesse coletivo.

Em suma, o Estudo Técnico Preliminar é muito mais que um documento obrigatório; é a alma do planejamento da contratação na Nova Lei de Licitações. Dominar sua elaboração é um diferencial para servidores que buscam a excelência na gestão pública e para fornecedores que desejam participar de processos licitatórios mais justos, claros e competitivos, fortalecendo a governança e a eficácia nas compras governamentais.