Concorrência x Pregão para Obras de Engenharia NLLC

A transição para a Lei nº 14.133/2021 (NLLC) gerou um intenso debate sobre a correta aplicação das modalidades licitatórias, especialmente no que tange à contratação de obras e serviços de engenharia. A antiga dicotomia, muitas vezes baseada no valor do contrato, deu lugar a uma nova lógica focada na natureza do objeto. O embate Concorrência x Pregão para Obras de Engenharia NLLC tornou-se central para gestores públicos e fornecedores, exigindo uma análise criteriosa para garantir a legalidade e a eficiência das contratações públicas mais complexas.

A Nova Lei de Licitações veda o uso de pregão para obras?

Esta é uma das perguntas mais recorrentes e sua resposta reside na mudança fundamental de critério introduzida pela NLLC. Diferentemente da legislação anterior, que combinava a natureza do objeto com faixas de valor para definir a modalidade, a nova lei estabelece uma regra mais objetiva: a adequação da modalidade à complexidade do que se pretende contratar.

O pregão, conforme o Art. 6º, XLI, da Lei nº 14.133/2021, destina-se à contratação de bens e serviços comuns. A definição de "comum" é a chave: são aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado. Por outro lado, o Art. 29 da mesma lei é taxativo ao determinar que a concorrência é a modalidade obrigatória para a contratação de bens e serviços especiais, e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia.

Portanto, a resposta direta é: sim, a Nova Lei de Licitações efetivamente veda o uso de pregão para obras. A própria natureza de uma "obra" – que, por definição legal (Art. 6º, XXV), envolve uma inovação na substância de um bem imóvel, como construção, reforma ou ampliação – a qualifica como um serviço de engenharia de natureza especial, incompatível com a simplicidade objetiva exigida para os "serviços comuns" passíveis de pregão. A confusão pode surgir com "serviços comuns de engenharia", mas mesmo para estes, a lei direciona para a concorrência, solidificando-a como a modalidade padrão para o setor.

A diferença entre serviços comuns e especiais de engenharia na NLLC

Compreender a distinção entre serviços de engenharia "comuns" e "especiais" é o pilar para a correta aplicação da NLLC e para justificar a escolha da concorrência. A lei não oferece uma lista exaustiva, exigindo uma análise casuística por parte do gestor, fundamentada em critérios técnicos.

Conforme já mencionado, o serviço comum é definido no Art. 6º, XIII, da NLLC. A principal característica é a padronização. Trata-se de atividades rotineiras, de baixa complexidade técnica, cujas especificações são facilmente encontradas no mercado e não demandam uma solução intelectual ou criativa específica. Um exemplo hipotético seria um serviço de manutenção predial extremamente simples e padronizado, como a substituição de lâmpadas em um edifício segundo um cronograma fixo e especificações universais.

Já os serviços especiais de engenharia são aqueles que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade, não podem ser enquadrados como comuns. Eles se caracterizam pela predominância do trabalho intelectual, pela necessidade de soluções customizadas e pela impossibilidade de definição objetiva e padronizada de todos os seus aspectos no edital. O Tribunal de Contas da União (TCU), em diversas deliberações como o Acórdão 2632/2022-Plenário, já consolidou o entendimento de que a complexidade técnica e a singularidade do objeto afastam a possibilidade de uso do pregão.

Na prática, a grande maioria das contratações de engenharia se enquadra como especial. Veja a lista a seguir para clareza:

• Serviços Especiais de Engenharia (Exemplos): Construção de edifícios, pontes, viadutos, hospitais; elaboração de projetos básico e executivo; recuperação estrutural de edificações; instalação de sistemas complexos de climatização ou automação predial. Basicamente, qualquer "obra".
• Serviços Comuns de Engenharia (Exemplos): Atividades mais simples e repetitivas, como a manutenção preventiva de ar-condicionado com especificações padronizadas ou serviços de topografia para áreas pequenas e sem complexidade geológica. Mesmo nestes casos, a lei aponta a concorrência como a modalidade adequada.

A escolha correta da modalidade para contratação de obras de engenharia na Lei 14.133/21 passa, invariavelmente, por essa análise criteriosa, sendo a concorrência a via de regra para garantir a segurança jurídica e a qualidade técnica do resultado.

Concorrência eletrônica para obras públicas: passo a passo e pontos-chave

Uma vez estabelecido que a concorrência é a modalidade correta, é fundamental entender seu rito processual, que, na NLLC, deve ser preferencialmente eletrônico. O procedimento é mais robusto que o do pregão, refletindo a complexidade do objeto.

O passo a passo da Concorrência Eletrônica

1. Fase Preparatória: Esta é a etapa mais crítica. Inclui a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP), o Gerenciamento de Riscos e, fundamentalmente, a confecção do anteprojeto, do projeto básico e do projeto executivo. Um projeto bem definido é a espinha dorsal de uma licitação de obra bem-sucedida.
2. Divulgação do Edital: O edital é publicado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), garantindo ampla publicidade e acesso aos interessados.
3. Apresentação de Propostas e Documentos: Os licitantes enviam suas propostas de preço e documentos de habilitação de forma eletrônica e simultânea.
4. Fase de Lances (se aplicável): Para os modos de disputa aberto ou aberto e fechado, há uma etapa competitiva de lances, similar à do pregão, onde os licitantes podem reduzir seus preços.
5. Julgamento das Propostas: A Administração analisa a proposta do primeiro colocado, verificando sua conformidade com o edital e sua exequibilidade. É neste ponto que os critérios de julgamento se tornam cruciais.
6. Habilitação: Após o julgamento da proposta, a Administração analisa os documentos de habilitação do licitante vencedor (qualificação técnica, econômico-financeira, etc.). A inversão de fases (primeiro julga, depois habilita) é a regra.
7. Homologação e Adjudicação: Estando tudo em conformidade, o processo é homologado pela autoridade competente e o objeto é adjudicado ao vencedor.

Critérios de Julgamento e o Orçamento Sigiloso

Dois aspectos merecem destaque na concorrência para obras. O primeiro são os critérios de julgamento para licitação de obras, previstos no Art. 33 da NLLC. Para obras, os mais comuns são:

• Menor preço ou maior desconto: Utilizado para obras e serviços de engenharia cujas especificações técnicas podem ser definidas com precisão no projeto básico.
• Técnica e preço: Essencial para obras de grande complexidade, onde a qualidade técnica da solução proposta é tão importante quanto o custo. Exige critérios objetivos de pontuação técnica no edital.

O segundo ponto é o orçamento sigiloso em licitação de obras de engenharia. O Art. 24 da Lei nº 14.133/2021 permite que o valor estimado da contratação seja mantido em sigilo até o final da fase de lances. O objetivo é estimular a formulação de propostas verdadeiramente competitivas, baseadas nos custos próprios de cada empresa, e não ancoradas no valor de referência da Administração. Essa ferramenta, quando bem utilizada, tem grande potencial para gerar economia, mas exige um orçamento de referência interno muito bem elaborado para a análise de exequibilidade posterior.

A concorrência eletrônica, portanto, não é apenas uma formalidade, mas um procedimento estruturado para lidar com a alta complexidade e o impacto financeiro das obras públicas, garantindo uma seleção mais qualificada e segura.

A Nova Lei de Licitações redefiniu as regras do jogo para a contratação de obras, consagrando a concorrência como a modalidade principal. A análise não se baseia mais em valores, mas na complexidade intrínseca do objeto. Entender a distinção entre serviços comuns e especiais e dominar o rito da concorrência eletrônica é, hoje, um requisito indispensável para a atuação segura e eficiente de gestores e fornecedores no universo das contratações públicas.